La Corte ha deciso: Mettere a dieta il Leviatano

“Si scontrano due posizioni: La prima è quella di chi sostiene che le imprese pubbliche possono fare qualunque cosa purché non abbiano perdite e non siano sovvenzionate. La seconda è che le imprese pubbliche devono operare solo quando esistono forti motivi per pensare che imprese private non possano fare la stessa cosa.

Ci deve essere, in altre parole, un ‘fallimento del mercato”. Così scrive nel suo ultimo libro, parlando delle società con capitale pubblico, Carlo Cottarelli, ex commissario del governo alla spesa pubblica, ora felicemente ritornato al Fondo Monetario Internazionale. L’economista precisa che i confini del fallimento di mercato sono mobili: una volta si pensava che i privati non fossero in grado di garantire l’approvvigionamento del latte o la presenza di farmacie, oggi non è più così. E Cottarelli è fin troppo generoso, poiché nel corso degli anni si è scoperto che televisione, telecomunicazioni, trasporti, poste, energia, gas e persino la zecca di stato erano settori che potevano benissimo essere gestiti in concorrenza da operatori privati; che alcuni “monopoli naturali” non erano tali e che i presunti fallimenti del mercato molto più spesso erano causati del governo il quale, come minimo, aveva instaurato un cattivo sistema di regolamentazione. Insomma, benché in Italia larghi settori dell’economia siano ancora in mano pubblica e, grazie alla certosina opera di Cassa Depositi e Prestiti, il perimetro tenda addirittura ad allargarsi, in generale le giustificazioni teoriche e morali della proprietà statale delle imprese sono collassate e la classe politica si affida alla voce stonata di chi difende “strategicità” e “italianità” di certe aziende.

Questa consapevolezza non si è però diffusa fino al punto tale da dar vita ad un ripensamento più profondo di quale sia il ruolo dello Stato all’interno della società e dell’economia. In Italia non si verifica nulla di simile all’approccio adottato dal governo conservatore britannico il quale, avendo già ridotto la spesa pubblica al 40,8% del PIL (nel Belpaese è superiore al 50%), conta di portarla al 35 % nel prossimo quinquennio, vicina a livelli “americani”. Lo stesso Cottarelli ha sempre avanzato delle proposte molto più tese ad eliminare gli sprechi (cosa buona e giusta, per carità) che a limitare le funzioni attualmente svolte dalla mano pubblica.
A sorpresa, a porre il problema ci ha pensato la Corte dei Conti, la nostra magistratura contabile. Nella sua prolusione di presentazione del rendiconto generale dello Stato per il 2014, la relatrice Laterza ha ricordato prima di tutto alcune amare verità.
Infatti, nonostante il gran parlare di “tagli selvaggi” che si è fatto in questi anni, la realtà ci dice che negli ultimi anni la spesa pubblica si è appunto mantenuta al di sopra del 50% del PIL e il governo ha spremuto di tasse i contribuenti. Inoltre, nel quadriennio 2009-2014 il minore indebitamento (-34 miliardi) è risultato derivare da un aumento di entrate di 55 miliardi compensato da un incremento di 16 miliardi di spesa primaria e di 6 miliardi per gli interessi sul debito. E laddove sono crollati gli investimenti, sono schizzate le spese per le pensioni.
Insomma, i tradizionali strumenti di contenimento del deficit sembrano non funzionare e, in assenza di privatizzazioni, lo stock del debito pubblico continua ad aumentare. Ecco perché la Corte dei Conti ha osato pronunciare l’impronunciabile: “Il necessario contributo (alla crescita economica) ancora atteso dalla riduzione della spesa pubblica… non può eludere la scelta di fondo di porre limiti alla prestazione di alcuni servizi pubblici in una condizione di permanente squilibrio tra costi e ricavi”. Chiaro no? Lo Stato deve fare meno e, per non lasciare dubbi, i magistrati contabili, dopo aver ribadito le necessità di diminuire le tasse (“restituire capacità di spesa a famiglie e imprese”), sferrano il colpo finale “Un duraturo controllo della spesa pubblica può ormai difficilmente prescindere dalla questione del perimetro dell’intervento pubblico” il che comporta “riorganizzare alla radice le prestazioni e le modalità di fruizione dei servizi pubblici” sulla base di “una riscrittura del patto sociale che lega i cittadini all’azione di governo”.
A memoria, nessun partito presente in Parlamento negli ultimi 40 anni (da quando cioè è esplosa la spesa) né alcuna istituzione ha pronunciato parole così chiare. Gli interessi costituiti e il calcolo elettorale sono freni quasi insuperabili ad un taglio graduale delle uscite e sempre più viene da sospettare che si debba ridurre il campo di gioco per liberare risorse da investire produttivamente: riformare completamente il sistema previdenziale, con una minima pensione garantita dallo Stato ed il resto affidato a fondi, certamente regolamentati e vigilati, che possano reinvestire nell’economia; pagare solo ai veramente meno abbienti le prestazioni sanitarie, lasciando spazio alle assicurazioni e alle mutue sanitarie, più adatte a controllare i costi; sbarazzarsi dell’equazione servizio pubblico = proprietà pubblica. Si tratta sicuramente di un “vaste programme” avrebbe ironicamente celiato De Gaulle. Tuttavia, le cure fatte di imposte e piccole sforbiciate finora non hanno funzionato e il nostro paese, che ha una classe imprenditoriale imbattibile nell’innovare e adattarsi, ristagna e va peggio di tutti gli altri. La Corte dei Conti ha reso un grande servizio, se lo si saprà cogliere: pensare l’impensabile è la maniera migliore per progredire.

Alessandro De Nicola
adenicola@adamsmith.it
Twitter @aledenicola
Pubblicato su Repubblica

L’impegno civico dei cittadini

La lettera, sul Corriere di oggi, di Federico Sassoli De Bianchi (Presidente Associazione Civicum e Portavoce del Tavolo Civico) e la risposta di Giangiacomo Schiavi

L’articolo di Giangiacomo Schiavi e il commento di Nando Pagnoncelli al sondaggio Ipsos sul senso civico (Corriere, 31 maggio) sono ricchi di spunti.

Credo però che l’Osservatorio dovrebbe tener conto anche di altro. Il senso civico non può ridursi a fare la raccolta differenziata o a ripulire i muri, cose egregie. C’è una dimensione nuova che sta emergendo. È quella della relazione tra cittadino azionista dello Stato e istituzioni. Sempre più cittadini sono stanchi di lamentarsi che lo Stato non funziona e chiedono alle istituzioni di essere più efficaci ed efficienti, favorendo sviluppo sostenibile e premiando il merito. Questo avviene a livello centrale e soprattutto locale. I cittadini cominciano a impegnarsi per migliorare il funzionamento della scuola dei figli, del Tribunale o del museo della propria città. I volontari di Civicum, ad esempio, hanno offerto le proprie competenze ed energie per coinvolgere cittadini aziende e Amministrazione dello Stato per migliorare l’organizzazione del museo di Brera e del Tribunale di Bologna. I volontari di Cittadinanzattiva hanno avviato audit civici per migliorare il servizio delle Asl. I volontari di Fondazione Etica lavorano per rendere trasparente l’amministrazione delle Regioni creando un rating che faccia emergere le migliori pratiche. I volontari di OpenPolis lavorano per rendere più comprensibili i bilanci dei Comuni e l’attività del Parlamento. I volontari di Transparency International Italia promuovono il «whistleblowing» per facilitare la segnalazione di pratiche scorrette nella P. A. da parte di funzionari e utenti. Altre organizzazioni del Tavolo civico per migliorare lo Stato lavorano allo stesso modo. Il nuovo modo di interpretare il ruolo di cittadino, magari non ancora rilevabile statisticamente, forse anche perché non presente nelle domande del vostro questionnario, rappresenta il futuro. Proprio perché i cittadini non si fidano delle istituzioni, come dimostra il sondaggio, la speranza risiede nel loro impegno diretto per richiedere miglioramenti dal basso, partendo da pezzi di Stato vicini a loro: l’ufficio delle dogane, la caserma o il teatro stabile.

Federico Sassoli de Bianchi @civicum_it
Presidente Associaz ione Civicum

L’Osservatorio ha lo scopo di fare emergere ì tanti esempi (spesso sconosciuti) dì civismo. Se l’Italia resiste, molto si deve al gratuito impegno dei cittadini attivi. Ringraziamo Sassoli de Bianchi: ogni segnalazione ci aiuta a spingere verso l’atto il barometro del senso civico.

Giangiacomo Schiavi @ggschiavi

“Per le partecipate locali il verso non è cambiato” di Vitalba Azzollini

Riceviamo, e volentieri pubblichiamo, da Vitalba Azzollini.

Il riordino delle società partecipate dagli enti locali è argomento di attualità ormai da tempo, in quanto mai trattato in maniera risolutiva.

Sembrava si fosse deciso di affrontarlo definitivamente con l’attribuzione (d.l. n. 66/2014) a un Commissario straordinario (di cui al d.l. n. 68/2013) del compito di redigere un programma di razionalizzazione delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali, affinché trovasse attuazione nella c.d. legge di stabilità per 2015, ma è noto quale esito abbia avuto l’incarico così conferito.

Già in precedenza, la c.d. legge finanziaria 2008 (l. n. 244/2007) aveva disposto che entro 18 mesi dalla relativa entrata in vigore dovessero essere cedute le quote di partecipazione delle società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali degli enti pubblici interessati, ma tale termine era stato via via prorogato. La l. n. 147/2013 (c.d. legge di Stabilità 2014) sembrò definire la questione d’imperio, sancendo la cessazione ex lege (inizialmente al 30 aprile, poi al 31 dicembre 2014 con d.l. n. 16/2014) della detenzione di partecipazioni non strategiche ai sensi della citata l. n. 244/2007.

Tuttavia, la c.d. legge di stabilità per il 2015 (l. n. 190/2014) ha fissato una nuova dilazione a fine d’anno: come accennato, essa avrebbe dovuto recepire le indicazioni fornite dal Commissario, ma di fatto segue una ratio diversa. Quest’ultimo aveva elaborato un programma teso ad “efficientare il sistema, semplificarlo attraverso una riduzione del numero delle partecipate, aumentarne la trasparenza e ridurne i costi di amministrazione”, fondato su alcuni cardini operativi essenziali allo scopo di dare attuazione a quanto previsto dalla legge finanziaria del 2008 (“le partecipate devono agire strettamente entro i compiti istituzionali dell’ente pubblico partecipante, evitando di produrre beni e servizi che il settore privato può offrire”). Al fine di non imporre vincoli di tipo assoluto a valutazioni che richiedono un certo margine di flessibilità operativa, il programma citato delineava un “metodo” procedurale connotato da check and balance, vale a dire interventi esterni volti a temperare la discrezionalità dell’ente in ordine alle decisioni da adottare. Tali interventi assumevano un grado di incisività più elevato per casi in cui la presenza di una partecipata potesse ritenersi meno giustificata, assicurando in questo modo che le scelte compiute perseguissero effettivamente gli interessi della collettività amministrata.

In particolare, il Commissario aveva individuato specifici settori riguardo ai quali la semplice delibera da parte dell’ente controllante sarebbe stata sufficiente a rendere possibile il mantenimento di una partecipata.

In tali casi, avrebbe operato il “bilanciamento” costituito dal controllo dell’opinione pubblica e della pressione eventualmente da quest’ultima esercitata, in virtù di un’adeguata trasparenza informativa consentita da miglioramenti nella gestione delle relative informazioni.

Per i settori diversi da quelli precisamente indicati, le decisioni dell’ente locale circa le partecipazioni detenute avrebbero trovato un bilanciamento nell’intervento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), volto a verificare se l’attività della partecipata non potesse essere svolta da aziende private. In mancanza di una delibera dell’amministrazione competente e della successiva conferma da parte della AGCM, la partecipata avrebbe dovuto essere dismessa (venduta o liquidata) entro un termine tassativo, eventualmente utilizzando il citato meccanismo di recesso ex lege di cui alla c.d. legge di stabilità per il 2014. “Al fine di ridurre ulteriormente il rischio di detenzione di partecipate non essenziali” e, al contempo, il pieno potere discrezionale degli enti interessati, alle regole metodologiche sopra esposte il programma del Commissario aggiungeva criteri operativi suscettibili di applicazione immediata attraverso il loro recepimento in norme vincolanti, senza necessità di ulteriori disposizioni di attuazione (quali, ad esempio, il limite alle partecipazioni indirette e alla detenzione di partecipazioni dei piccoli comuni, la cessione delle partecipazioni minoritarie o lo scioglimento delle società con dimensioni ridotte in termini di fatturato e/o di dipendenti).
Come accennato, le indicazioni del Commissario straordinario non sono stato recepite nella c.d. legge di stabilità 2015: se mediante l’incarico conferito a quest’ultimo sembrava si fosse finalmente cambiato verso con riguardo alla riorganizzazione delle società partecipate, la legge citata opera una decisa retromarcia nel verso precedente. Essa, infatti, anziché introdurre misure specifiche volte a concretare il programma già elaborato dal Commissario, ha posto a carico delle amministrazioni interessate l’obbligo di formulare a propria volta programmi di razionalizzazione delle partecipazioni possedute, avviando così un nuovo processo che vanifica quello già intrapreso dal Commissario, nonché le risorse profuse allo scopo.

I piani degli enti locali devono essere corredati da una relazione tecnica, con l’indicazione dei tempi e delle modalità di attuazione tra le varie possibili (dismissione, fusione, aggregazione fra società o internalizzazione dei servizi), nonché con la precisazione dei risparmi da conseguire, poiché la riduzione della spesa rappresenta l’obiettivo essenziale. I programmi vanno predisposti e trasmessi alle sezioni di controllo competenti della Corte dei Conti entro il 31 marzo 2015, mentre il processo di razionalizzazione deve essere ultimato entro il 31 dicembre 2015. Infine, entro il 31 marzo 2016 va trasmessa alla Corte stessa una relazione sui risultati conseguiti dalla realizzazione dei piani.

Fatta salva la norma inerente alla soppressione delle società composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti, la l. n. 190/2014 non contiene precetti immediatamente prescrittivi o parametri applicativi oggettivi, bensì soltanto indicazioni programmatiche la cui concretizzazione è rimessa alla piena discrezionalità degli enti partecipanti (eliminazione delle società che non siano indispensabili per realizzare le proprie finalità istituzionali, nonché delle partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali; aggregazione delle società che gestiscono servizi pubblici locali di rilevanza economica; contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione di alcune aree della governance e riduzione delle remunerazioni).

Ciò si traduce nell’incertezza circa i risultati economico-finanziari che potranno derivare dal riordino sancito: mentre il report del Commissario consentiva di quantificare i risparmi previsti, poiché scaturenti dall’applicazione di criteri precisi per la riduzione del “perimetro delle partecipate”, la più blanda soluzione legislativamente adottata non permette di compiere stime fondate.

Se la c.d. legge di stabilità 2015 non segue l’approccio del rigore conferito da parametri vincolanti e di applicabilità immediata, tuttavia non realizza neanche quella flessibilità decisionale calibrata dal citato sistema di pesi e contrappesi di cui alla relazione del Commissario. Innanzitutto, la pubblicazione sul sito web dell’ente interessato del piano inerente al riordino delle società partecipate non appare paragonabile alle misure volte a favorire la trasparenza e, quindi, il controllo della collettività, accennate nel report, quali “la creazione di una banca dati unica sulle partecipate” o la messa a disposizione del pubblico di “indicatori di efficienza e strumenti di business intelligence”; né la l. n. 190/2014 chiarisce quale tipo di intervento possa essere effettuato dalla Corte dei Conti, la cui funzione, con riguardo alla decisione dell’ente locale, non è equiparabile a quella di bilanciamento della AGCM, secondo la proposta del Commissario.

La legge, inoltre, non prescrive che nella relazione di accompagnamento al programma di riorganizzazione gli enti interessati diano conto del processo decisionale seguito e, dunque, delle motivazioni che sono a fondamento delle determinazioni assunte: nonostante quest’obbligo possa evincersi dai principi relativi all’azione amministrativa, in mancanza di criteri operativi oggettivi, legislativamente fissati, una previsione espressa nel senso indicato sarebbe stata comunque opportuna.
Infine, nella c.d. legge di stabilità 2015 manca quel “sistema credibile di sanzioni” per l’inosservanza delle norme sulle partecipate che il Commissario reputava essenziale, in quanto “il rischio di essere penalizzati in tempi brevi dovrebbe costituire un adeguato incentivo a evitare comportamenti inappropriati”. Invece, la legge citata non stabilisce alcuna conseguenza nel caso di mancato rispetto degli adempimenti imposti, ma precisa esclusivamente che la pubblicazione del piano operativo e della relazione sui risultati è un obbligo ai sensi del decreto in materia di trasparenza: di conseguenza, le uniche sanzioni contemplate sono quelle di cui al d.lgs. 33/2013, in caso di violazione di quanto ivi sancito.

Da quanto sopra esposto, può davvero ritenersi che sarà idonea a realizzare la definitiva riorganizzazione delle partecipate locali una legge che, anziché attuare i criteri di applicabilità certa e immediata contenuti nel programma del Commissario, affida l’obiettivo ai piani di incerta futura e predisposizione da parte delle amministrazioni interessate, lasciando alla loro discrezionalità ogni valutazione, senza neanche prevedere un efficace apparato sanzionatorio?

E’ poco probabile che la riproposizione di principi analoghi a quelli delle leggi precedenti, costantemente rinviati, depotenziati o del tutto ignorati, possano produrre migliori risultati: di certo, non il radicale “sfoltimento” delle società partecipate.