Disegno di legge sui porti: “una riforma incompiuta”

Valutazione n. 2013/09/2

Sintesi
La Commissione Lavori pubblici e comunicazione del Senato ha elaborato il disegno di legge di riordino sui porti commerciali (disegno di legge n. 370, Senato delle Repubblica, XVII Legislatura, comunicato il 3.4.2013; riforma della legge n. 84 del 1994); la bozza presenta alcune principali criticità: (a) durata e modalità di estensione delle concessioni (art 17 del Disegno), (b) obbligo per le imprese che operano nei porti di svolgere operazioni portuali e servizi con personale dipendente dedicato in esclusiva per ogni singolo porto (art 20).
La previsione sub (b) limita la libertà di impresa e di utilizzo, nell’attività aziendale, della forza-lavoro dedicata, prevedendone l’utilizzo in un singolo porto anche per imprese che operano su più porti, e non consentendo forme contrattuali, quali lavoro temporaneo e/o distaccamento, che potrebbero essere funzionali alla miglior conduzione aziendale.
Il disegno di legge non affronta il tema della c.d. autonomia finanziaria delle autorità portuali, mantenendo la copertura dei costi delle autorità portuali a sostanziale carico della fiscalità generale. Le Autorità portuali sono definite come “ente pubblico non economico di rilevanza nazionale ad ordinamento speciale, dotato di autonomia amministrativa ed organizzativa (…) nonché di autonomia di bilancio e finanziaria nei limiti previsti dalla legge” (art. 7, c. 2). In tal modo viene disincentivata una gestione imprenditoriale delle singole autorità, limitando altresì lo sviluppo di una concorrenza fra i singoli porti in una ottica di economicità dei servizi resi e di efficienza dei singoli porti.
In termini di “governo aziendale” (c.d. “governance”) è previsto che il presidente delle Autorità sia nominato su indicazione del Presidente della Regione interessata, sentite Provincia e camere di commercio interessate, di concerto con il Ministro delle Infrastrutture (art. 8, 9, 10, 11). Tale modalità di nomina è di tipo politico, seppure il Presidente debba avere adeguate competenze nel settore portuale.
La durata delle concessioni è determinata dall’Autorità portuale, tenuto conto del programma di investimento sostenuto dal concessionario (art. 17).
L’art 14 introduce i diritti di porto fra le entrate proprie del porto; l’art 18 prevede che non concorrono a formare il reddito imponibile delle Autorità le “entrate tipizzate per legge” (diverse da canoni di concessione delle zone demaniali e banchine, proventi da cessione di impianti ai nuovi concessionari, gettito delle tasse sulle merci movimentate, contributi della regione, degli enti locali, altri enti pubblici).
L’art 19 istituisce un Fondo per il finanziamento degli interventi sulle connessioni ferroviarie e stradali, istituito presso il Ministero delle Infrastrutture ed alimentato da un accantonamento pari al 5% delle risorse statali destinate a investimenti dell’ANAS e di RFI, da attivarsi nell’ambito di contratti di programma.
Ci si muove ancora in un ambito non-imprenditoriale e “pubblico”, con sussidi pubblici “a priori” e prevedendo altresì la non imponibilità dei proventi dell’attività caratteristica.
Il legislatore ha perso l’occasione per mettere mano ad un riordino della normativa sul demanio marittimo, almeno per quanto riguarda i porti commerciali e la loro destinazione, in una ottica di privatizzazione, e quindi di valorizzazione, delle aree portuali.
Il quadro complessivo continua a vedere una elevata frammentazione delle competenze tra Autorità, Capitaneria di Porto, Ufficio della Dogana, strutture Sanitarie.
In termini reddituali, gli introiti per le Autorità non rientrano in una definizione di “tariffe a fronte di servizi resi” alla utenza.

 

Il Caso

Contesto economico: come si posizionano i porti italiani nel panorama europeo.
I porti commerciali italiani soffrono di “nanismo”: i 7 porti italiani più importanti movimentano annualmente meno di Rotterdam, il principale porto europeo con 10.7 milioni di TEU annui, seguito da Amburgo (9.7), Anversa (8.7), Brema (5.5); il principale porto italiano per movimentazione è Gioia Tauro (3.5), seguito da Genova (1.8) e La Spezia (1.2). Altri parametri di interesse per una valutazione economica della significatività di un porto sono la superficie occupata (Gioia Tauro occupa 6 milioni di mq; Rotterdam 70.6 milioni, Amburgo 42.5 milioni, Le Havre 100 milioni), la lunghezza della banchina occupabile (Gioia Tauro 23 km, Rotterdam 74 km, Amburgo 41 km), la profondità del bacino (Gioia Tauro 18 metri, Genova 14 metri, Rotterdam 24 metri).
L’importanza di avere una gestione imprenditoriale volta alla economicità della gestione aziendale e di disporre di porti grandi ed efficienti è evidente laddove si pensi che Rotterdam vale 28 miliardi di valore aggiunto ed 4.7% del PIL olandese. Il Porto di Rotterdam è costituito in società di capitali posseduta dalla città di Rotterdam (70%) e dallo stato olandese (30%). Il porto è gestito in modo imprenditoriale, ed i suoi ricavi derivano da diritti portuali (307.3 milioni nel 2012) ed affitti delle strutture portuali (291.7 milioni), senza contributi a carico dello stato. Nel 2012, l’utile netto è stato di 228 milioni, che ha consentito la distribuzione di un dividendo di 85.6 milioni. La società ha fatto investimenti in opere portuali per 625.7 milioni (394.1 milioni per l’area di raddoppio del porto). (dal bilancio del Porto di Rotterdam: www.portofrotterdam.com)
Nessuno dei porti italiani ha una struttura societaria che consenta una gestione imprenditoriale ed economica (vedi, punti seguenti).

Contesto normativo attuale: le norme di legge ed i regolamenti che oggi regolano l’attività portuale.
L’Autorità portuale è un ente istituito in Italia con la legge n. 84 del 28 gennaio 1994. All’art. 6, essa stabiliva che nei porti di Ancona, Bari, Brindisi, Cagliari, Catania, Civitavecchia, Genova, La Spezia, Livorno, Marina di Carrara, Messina, Napoli, Palermo, Ravenna, Salerno, Savona, Taranto, Trieste e Venezia venisse istituita l’ Autorità portuale con i seguenti compiti: “indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali e delle altre attività commerciali e industriali esercitate nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza anche in riferimento alla sicurezza rispetto ai rischi di incidenti connessi a tale attività.” Recita ancora la legge che sono demandate all’Autorità portuale: “la manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale, ivi compresa quella per il mantenimento dei fondali […]”. Attualmente, stante il superamento delle soglie di traffico previste, sono state complessivamente istituite 25 autorità portuali: oltre a quelle menzionate in precedenza si sono aggiunte Augusta, Gioia Tauro, Manfredonia, Olbia, Piombino, Trapani. L’Autorità portuale ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia finanziaria e di bilancio nei limiti previsti dalla stessa legge. La gestione patrimoniale e finanziaria è disciplinata da un regolamento di contabilità approvato dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti di concerto con il Ministero dell’Economia. Il rendiconto finanziario è soggetto al controllo della Corte dei Conti. Gli organi dell’Autorità portuale sono i seguenti: Il Presidente, nominato dal Ministero delle Infrastrutture e trasporti, previa intesa con la Regione interessata, che rimane in carica quattro anni e può essere confermato solo una volta, il Comitato portuale, il Segretario generale e il Collegio dei Revisori dei conti.

Disegno di legge n. 370: la proposta di riforma dei porti italiani.
(testo integrale: http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede_v3/Ddliter/40280.htm)
L’Autorità portuale provvede (art. 5) alla formazione del piano regolatore portuale, che include la indicazione di caratteristiche e destinazione delle aree portuali e relative infrastrutture; tale piano è sottoposto a valutazione ambientale strategica (VAS), svolta dal Ministero dell’Ambiente, d’intesa col Ministero delle Infrastrutture. Dal momento della sua prima presentazione alla definitiva esecuzione sono previsti sino a 465 giorni (termine perentorio); tali tempi sembrano eccessivi per una procedura di verifica come quella indicata.
L’esecuzione di opere da parte dei “soggetti pubblici competenti” (i.e., Autorità portuali) è autorizzata previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, per importi superiori a 25 milioni (art. 5), con eventuale previsione di VAS. L’esecuzione delle opere da parte di privati è autorizzata “in esito ad apposita conferenza dei servizi convocata dall’autorità portuale”. Non è specificato che cosa si debba intendere per “esecuzione”, ovvero se in tale termine si debba intendere l’affidamento da parte del committente od anche la realizzazione delle opere.
Laddove esistano aree non utilizzate e suscettibili di utilizzo turistico, tale eventualità andrà valutata “con priorità”. Tale previsione potrebbe essere in contrasto con un utilizzo futuro, anche non prevedibile, delle aree indicate, ai fini portuali di natura commerciale (art. 6). Eventuali destinazioni di aree del demanio marittimo ad uso generale (e.g., riqualificazione funzionale e strutturale) possono essere date in concessione sino a 60 anni dall’Autorità portuale, previa “selezione effettuata tramite procedura ad evidenza pubblica” (art. 6, c. 2).
All’art. 7 sono previste 25 Autorità portuali.
L’”esercizio delle attività” di “manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale, ivi compresa quella per il mantenimento del fondali” e “affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale” “è affidato in concessione dall’autorità portuale, mediante procedura ad evidenza pubblica” (art. 7, c. 2). Le attività principali dei porti e gli investimenti relativi sono affidati ai concessionari terzi, che eserciteranno quindi la relativa attività di impresa. Il ruolo dell’Autorità portuale sembra quindi rientrare nell’essere “stazione appaltante” o concedente la concessione, fatta a gara pubblica (internazionale, se superiore ai limiti di legge).
Le Autorità portuali “non possono svolgere, né direttamente né tramite società partecipate, operazioni portuali” (art. 7, c. 5). E’ evidente la “non imprenditorialità” delle Autorità, in netto contrasto con i “migliori della classe” del settore.
Viene indicato un volume annuo di traffico di almeno 300.000 TEU (od altro parametro equivalente) perché in un porto commerciale possa essere istituita una Autorità portuale.(c. 8) A titolo meramente esemplificativo, si ricorda che il più importante porto europeo, Rotterdam, ha una movimentazione annua di 10.7milioni di TEU.
All’art. 8, c. 5, è previsto che “il presidente della giunta regionale competente, dando conto dell’avvenuta concertazione con i comuni, le province e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, territorialmente competenti, propone al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti il nominativo prescelto. L’intesa si intende raggiunta qualora, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione della proposta, non venga formulato da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti un diniego espresso e motivato”. E’ confermata la natura “politica” di tale incarico. Anche nella nomina dell’organo di controllo contabile, è previsto che il collegio dei revisori dei conti sia presieduto da un presidente “designato dal Ministro dell’economia e delle finanze tra i funzionari del medesimo Ministero” (art. 11).
Le Autorità portuali “possano costituire sistemi logistico-portuali per il coordinamento delle attività di più porti e retro porti appartenenti ad un medesimo bacino geografico o al servizio di uno stesso corridoio europeo. I sistemi di cui al comma 1 intervengono sugli aspetti di carattere generale di seguito definiti: a) d’intesa con i gestori delle infrastrutture ferroviarie, sull’utilizzo delle reti ferroviarie di alimentazione ed integrazione del sistema logistico-portuale; b) sulla promozione del traffico ferroviario “navetta” di collegamento tra porti e retro porti, che si può estendere anche alla manovra interna ai porti del sistema e che è regolata mediante bandi europei; c) sul coordinamento dei nuovi piani regolatori portuali e comunali; d) sulla promozione delle infrastrutture di collegamento.(..)”. “L’autorità portuale è sottoposta alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti” (art. 12).
Le risorse finanziarie delle Autorità portuali consistono nel “gettito della tassa di ancoraggio e della tassa portuale sulle merci imbarcate e sbarcate”. (Art. 14). “I criteri e i meccanismi di formazione delle tariffe dei servizi di pilotaggio, di rimorchio, di ormeggio e battellaggio” (…) “sono stabiliti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla base di una istruttoria condotta dallo stesso Ministero congiuntamente al Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto, alle rappresentanze nazionali unitarie dei soggetti erogatori dei servizi e degli utenti delle stesse, nonché all’associazione maggiormente rappresentativa delle autorità portuali” “Le tariffe dei servizi tecnico nautici (…) sono stabilite (…) attraverso una istruttoria condotta in sede ministeriale alla quale partecipano l’autorità marittima e l’autorità portuale (…) che possono essere anche rappresentate o assistite rispettivamente dal Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e dalla associazione maggiormente rappresentativa delle autorità portuali, nonché, in veste consultiva, le rappresentanze unitarie nazionali degli erogatori dei servizi e dei utenti stessi”. E’ altresì prevista una possibile “tariffa di prontezza operativa per le navi che scalano il porto” il cui “gettito complessivo (..) deve essere tale da integrare il fatturato derivante dal servizio di rimorchio”, fissata dall’Autorità portuale, sentite e coinvolte le autorità sopra indicate. La fissazione delle tariffe è soggetta ad una pervasiva lettura pubblica, al di fuori di una logica di mercato e di negoziazione fra fornitore ed utente.
La previsione dell’art 16 incide in modo significativo sulla organizzazione delle imprese concessionarie, prevedendo che “in ciascun porto l’impresa autorizzata deve esercitare direttamente l’attività per cui ha ottenuto l’autorizzazione utilizzando l’organizzazione e l’organigramma presentati in modo esclusivo in relazione alle operazioni svolte in quel porto”.
Nella concessione di aree e banchine, si prevede che “l’autorità portuale (…) compatibilmente con la necessità di riservare nell’ambito portuale spazi operativi per lo svolgimento delle operazioni portuali da parte di imprese non concessionarie (..) può concedere (..) l’occupazione e l’uso di aree demaniali e banchine” ai concessionari. “E’ altresì sottoposta a concessione da parte dell’autorità portuale (…) la realizzazione e la gestione di opere attinenti ad attività marittime e portuali collocate a mare, nell’ambito degli specchi acquei esterni alle difese foranee, anch’essi da considerare a tal fine ambito portuale, purché interessati dal traffico portuale e dalle prestazione dei servizi portuali, anche per la realizzazione di impianti destinati ad operazioni di imbarco e sbarco rispondenti alle funzioni proprie dello scalo marittimo” (c. 2). “Ai fini della determinazione della durata delle concessioni, l’autorità portuale (…) tiene conto del programma di investimento del concessionario volti a valorizzare la qualità dei servizi da rendere all’utenza ovvero ad assumere a proprio esclusivo carico la realizzazione di opere portuali “ (c. 3). E’ previsto un adeguamento della durata della concessione, ove “siano trascorsi i due terzi della durata della concessione” laddove “il concessionario dia corso a investimenti in opere infrastrutturali e in opere o impianti di non facile rimozione ulteriori rispetto al programma (…)” (c. 5). “L’atto di concessione è adottato all’esito di selezione effettuata tramite procedura di evidenza pubblica” (c. 7). Le imprese che intendono partecipare alla gara di assegnazione della concessione per l’esercizio delle attività portuali “documentano anche: a) un programma di attività, assistito da idonee garanzie anche fideiussorie, volto all’incremento dei traffici e della produttività del porto e gli eventuali investimenti programmati; b) un organico di lavoratori adeguato in relazione al programma di attività di cui alla lettera a); c) un apparato tecnico e organizzativo adeguato” (…) (c. 10). “L’atto di concessione indica altresì le modalità di calcolo, di rivalutazione e di versamento del relativo canone, il cui importo è parametrato in ragione della prevedibile redditività, per il concessionario, dell’area o della banchina interessata” (…) “Nel caso sia ad esclusivo carico del concessionario la realizzazione di opere portuali, anche di grande infrastrutturazione, ovvero di strutture di difficile rimozione, l’importo del canone (…) è ridotto secondo i criteri contenuti in apposito regolamento adottato dal comitato portuale” (c. 11). (Art. 17) Nota: il comitato portuale viene indicato per la prima volta nel Disegno di legge, all’articolo in oggetto.
Al comma 14 Art. 17, si prevede che “l’autorità portuale, nell’ambito dei poteri di concessione, garantisce il rispetto dei principi di concorrenza, in modo da escludere qualsiasi comportamento pregiudizievole per l’utenza. L’impresa concessionaria in un porto non può essere al tempo stesso concessionaria di altra area demaniale dello stesso porto, a meno che l’attività per la quale richiede una nuova concessione sia differente da quella di cui ha la concessione già assentita”.
Sugli aspetti fiscali, l’art. 18 prevede che “le entrate riscosse (…) non concorrono alla formazione del reddito ai fini delle imposte sui redditi”.
Infine, è istituito un fondo per finanziamento delle connessioni intermodali “alimentato da un accantonamento nella misura del 5 per cento delle risorse statali che (…) sono destinate a investimenti di ANAS SpA e di Rete Ferroviaria Italiana SpA da finalizzare nell’ambito dei rispettivi contratti di programma” (art. 19 c. 2).

Valutazione del provvedimento: negativo
Rispetto alla norma vigente, il disegno di legge di riforma apporta significativi miglioramenti su alcune materie, quali, a esempio, la rapidità della pianificazione territoriale, oggi inaccettabilmente lunga e farraginosa, la nomina dei vertici dell’Autorità portuale, la maggiore governabilità con il conferimento di maggiori poteri al presidente. Nel complesso, essa appare migliorativa della situazione esistente e, sotto questo profilo, va comunque accolta positivamente.
Nondimeno, rispetto ai criteri della concorrenza e meritocrazia, gli aspetti maggiormente critici della bozza di riforma sono almeno quattro:
1. La mancata autonomia finanziaria. Il vero vantaggio di questa misura, auspicata da tutto il mondo dei trasporti marittimi, non è solo l’opportunità contingente di sbloccare i finanziamenti per investimenti portuali, fermi da anni, ma il fatto che, anche a parità di finanziamenti complessivi, il meccanismo dell’autonomia finanziaria permetterebbe di averli allocati sui porti più efficienti che generano maggiore traffico, e costringerebbe comunque tutti i porti a concentrare le proprie risorse sui progetti di investimento più redditizi. È dunque una misura “meritocratica” e virtuosa, che non a caso la politica non vuole introdurre malgrado sia ben vista da tutti gli operatori dell’industria portuale e logistica, e da tutte le autorità portuali grandi o medie (le piccole la contrastano perché i loro traffici genererebbero assai poco gettito). Per inciso, l’autonomia finanziaria renderebbe meno grave il problema dell’eccessivo numero di autorità portuali, frutto di una logica di campanile che il disegno di riforma comunque non osa contrastare. Con l’autonomia finanziaria, infatti, le autorità portuali assumerebbero livelli di importanza tra loro molto diversi, in funzione dei loro rispettivi traffici e della loro importanza reale. L’elevato numero sarebbe, a quel punto, un problema secondario, poiché l’esistenza dell’istituzione autorità portuale non basterebbe, da sola, per ottenere (e sprecare) finanziamenti pubblici.
2. Il lavoro portuale rimane soggetto a eccessive restrizioni. La riforma del 1994 ha privatizzato la gestione dei terminali consentendo alle imprese terminaliste di assumere manodopera propria. Ma la manodopera per i picchi di traffico (strutturali nell’industria portuale) resta per legge appannaggio esclusivo delle compagnie e gruppi portuali che prima del 1994 godevano della riserva del lavoro in regime di monopolio per tutto il lavoro portuale. Analogamente, per le asserite esigenze di sicurezza e di prontezza operativa “su 24 ore”, i servizi tecnico-nautici (pilotaggio, ormeggio, rimorchio) sono anch’essi oggetto di affidamento diretto senza gara, di norma a una sola impresa monopolista in ciascun porto. Con l’aggravante che il ricorso a questi servizi è obbligatorio per legge anche quando tecnicamente non servirebbe. Il recente gravissimo incidente di Genova del 13 giugno 2013 pone inoltre dubbi sull’efficacia del ricorso routinario a tali servizi in termini di effettiva sicurezza.
3. La durata delle concessioni dei terminal è molto lunga (di norma una trentina d’anni) al fine di consentire l’ammortamento di investimenti molto rilevanti (anche se vi sarebbero altri strumenti tecnici per consentirne il recupero in caso di trasferimento ad altro gestore a seguito di gara). Inoltre non si è mai applicata una revoca di concessione, anche di fronte a palesi inadempimenti dei terminalisti concessionari negli investimenti, nell’occupazione o negli obiettivi di traffico. Questo perché lo stop imposto da una eventuale nuova gara (a parte i ricorsi vari) danneggerebbe in primis l’autorità portuale, i lavoratori e l’intera economia della città o regione portuale. L’assenza di sanzione unita alla lunga durata della concessione conferisce un eccessivo potere “anticoncorrenziale” ai terminasti.
4. Il Comitato portuale (il Consiglio di amministrazione dell’Autorità portuale) è un organo assurdamente formato da rappresentanti delle diverse categorie, quasi tutti in potenziale conflitto d’interesse con l’autorità portuale oltreché, ovviamente, con i potenziali “nuovi entranti” e concorrenti esterni. A tutto vantaggio degli operatori attualmente concessionari di tutte le categorie di operatori portuali. Sono frequenti e noti i casi di grandi operatori internazionali il cui accesso ai porti italiani, che avrebbe apportato investimenti, traffici e occupazione, è stato impedito o ostacolato con ogni mezzo perché le decisioni delle Autorità portuali sono di fatto condizionate dagli operatori preesistenti che ne temono la concorrenza, e i cui rappresentanti siedono in Comitato portuale.

Valutazione:
Valutatore 1: Negativo
Valutatore 2: Negativo
Valutatore 3: Pessimo

(ndr. ci scusiamo se la presente pagella sfora i limiti di lunghezza che ci siamo imposti: il tema è talmente ampio che una maggior sintesi avrebbe inficiato la chiarezza dei contenuti)

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  1. […] prima fra tutte (per la vicinanza che ci lega) quella di Italia Aperta che, nel documento di cui http://www.italiaperta.info/disegno-di-legge-sui-porti-una-riforma-incompiuta/, analizza gli aspetti più controversi, delineando una valutazione negativa incentrata soprattutto […]

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